何 挺

前不久，新修訂的治安管理處罰法獲表決通過。此次修訂中，涉及未成年人的部分進行了多處修改，對公安機關介入學生欺凌處理、打擊組織未成年人有償陪侍等社會熱議問題均作出回應。此次修法從治安管理角度填補了未成年人保護的相應缺口，體現了我國立法對未成年人保護工作的高度重視，有助于提升未成年人保護的整體水平。

此次修改最受社會關注的焦點，無疑是對違反治安管理的未成年人能否適用治安管理處罰及執(zhí)行行政拘留。我國未成年人保護法明確規(guī)定，對違法犯罪的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。從全球范圍看，如何把握教育與懲罰的關系，實現教育性措施與懲罰性措施的動態(tài)平衡，是各國未成年人司法共同面對的一個核心難題。治安管理處罰作為我國行政處罰與刑事處罰二元結構的重要一環(huán)，是體現懲罰的重要措施。因此，此次修法的重大挑戰(zhàn)在于，如何在未成年人違法犯罪數量有所上升的背景下，針對不同年齡和不同違法行為的未成年人，在治安管理的場景中妥善運用教育為主與懲罰為輔的原則。

綜合來看，此次修訂主要從三個方面對教育與懲罰的關系進行了再平衡：第一，嚴守治安管理處罰最低年齡14周歲標準，未采納參照刑法降至12周歲的建議。立法基于未成年人身心發(fā)育特點及行政處罰與刑事處罰的梯級遞進關系，明確對未滿14周歲的違法未成年人不適用治安管理處罰，應責令監(jiān)護人嚴加管教，并可以適用預防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育措施，充分體現了“教育為主”的導向。

第二，明確已滿14周歲未滿18周歲的未成年人執(zhí)行行政拘留的兩種情形，即違反治安管理情節(jié)嚴重、影響惡劣的以及在一年以內二次以上違反治安管理的。實踐中，部分未成年人明知自己年齡未達行政拘留標準，在一些社會不良因素的影響下，反復作案或實施暴力欺凌等惡性行為，既對社會治安造成惡劣影響，也使自己進一步沉淪于違法犯罪的深淵。此次修法對這類極端例外情形明確可以執(zhí)行行政拘留，既是對懲罰為輔原則的落實，也有助于以罰促教，最終推動教育、感化、挽救方針的實現。

第三，完善“不罰”后的跟進機制。治安管理處罰法第24條明確，對不適用治安管理處罰或不執(zhí)行行政拘留的違法未成年人，公安機關應當采取預防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施。此類保護處分措施兼具教育矯治與強制屬性，本身就承載著平衡“教育為主”與“懲罰為輔”的價值。這一規(guī)定也打通了治安管理處罰與保護處分的銜接，明確了“不罰”之后不再是“一放了之”，而必須由教育性措施跟進，同時也要求公安機關承擔更為嚴格的教育矯治職責。

總體而言，此次治安管理處罰法修訂根據未成年人違法犯罪現狀和其他涉未成年人法律的發(fā)展，對教育與懲罰的關系進行了較為恰當的再平衡，但由于未成年人保護工作的復雜性，一些相關問題還需要在后續(xù)實踐中進一步明確或予以關注。

首先，對于違法未成年人執(zhí)行治安管理處罰尤其是行政拘留后，能否跟進適用矯治教育等措施尚未明確。行政拘留以懲罰為導向，能夠在一定程度上通過震懾實現以罰促教，但其本身不具有教育矯治的功能，無法針對性地矯治導致未成年人違法的深層次原因，還可能引發(fā)“交叉感染”和污名化等負面影響。如果不能跟進教育性措施，仍然可能出現“一罰了之”的情況。

其次，可以執(zhí)行行政拘留的情形需進一步細化，尤其是要明確“情節(jié)嚴重、影響惡劣”的認定標準。當前，未成年人警務建設尚不完善，如果不對相關情形進行明確限定，公安機關在辦理涉未成年人違法案件時，很容易延續(xù)以往的慣性，存在擴大適用的風險，進而破壞立法所確立的教育與懲罰的平衡關系。

最后，預防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施實施效果有待提升。新修訂的預防未成年人犯罪法自實施以來，矯治教育等措施的適用狀況與預期有一定差距，其中既有程序規(guī)范和機制建設欠缺等問題，也有社會支持力度不足等原因。治安管理處罰法雖然明確要求不適用治安管理處罰和不執(zhí)行行政拘留的違法未成年人，應當適用矯治教育等措施，但如果“轉處”不暢或跟進措施難以開展，亦會影響立法價值的實現。

（作者系北京師范大學法學院教授、未成年人檢察研究中心研究員）