李玉舉 陳志超

習近平總書記指出：“制定中長期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。”國家發(fā)展規(guī)劃是將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志、將戰(zhàn)略愿景轉(zhuǎn)化為全社會共同行動的重要途徑，更是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。十四屆全國人大四次會議審議通過《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》（以下簡稱“國家發(fā)展規(guī)劃法”），是黨和國家政治生活中的一件大事，對于更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用、推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要里程碑意義。在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期和“十五五”開局之年，制定出臺國家發(fā)展規(guī)劃法，對國家發(fā)展規(guī)劃工作應當堅持的指導思想和原則理念予以明確，對國家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準、實施及其監(jiān)督等具體程序作出全面系統(tǒng)規(guī)定，將以法律的穩(wěn)定性應對外部環(huán)境的不確定性，為在法治軌道上科學編制和有效實施國家發(fā)展規(guī)劃、接續(xù)奮斗實現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強國宏偉目標提供有力制度保障。

制定出臺國家發(fā)展規(guī)劃法是國家治理現(xiàn)代化的迫切要求

習近平總書記指出：“隨著時代發(fā)展和改革推進，國家治理現(xiàn)代化對科學完備的法律規(guī)范體系的要求越來越迫切?！秉h的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面依法治國，將經(jīng)濟社會發(fā)展全面納入法治軌道，經(jīng)濟社會各領域法治化建設蹄疾步穩(wěn)。國家發(fā)展規(guī)劃法的制定出臺，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了更加完善的制度保障，對于夯實中國式現(xiàn)代化的法治根基具有深遠意義。

法治中國建設的重要體現(xiàn)。習近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”新時代以來，在黨中央領導下，我們編纂民法典、修改立法法、制定實施長江保護法、出臺民營經(jīng)濟促進法等，法治中國建設取得突破性進展、歷史性成就，法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用日益凸顯。國家發(fā)展規(guī)劃法的制定出臺，是對長期以來特別是新時代以來國家發(fā)展規(guī)劃工作成功經(jīng)驗的總結與提煉，將多年來行之有效的做法確立為法律制度規(guī)范，為更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用提供有力法治保障，有利于新形勢下提升國家規(guī)劃體系整體效能。這標志著國家發(fā)展規(guī)劃工作邁入法治化新階段，不僅完善了中國特色社會主義法律體系，更充分彰顯了我們黨依法治國、依法執(zhí)政的堅定決心。

完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要。習近平總書記強調(diào)：“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”。處理好政府和市場關系，是經(jīng)濟體制改革的核心問題。在百年變局加速演進、地緣政治風險持續(xù)上升、世界經(jīng)濟頻繁波動的大背景下，經(jīng)營主體最期盼的是預期穩(wěn)定。國家發(fā)展規(guī)劃法以憲法為依據(jù)，規(guī)范國家發(fā)展規(guī)劃制定、保障國家發(fā)展規(guī)劃實施，賦予國家戰(zhàn)略意圖以法律的權威性、嚴肅性、確定性，能夠有效避免政策朝令夕改，為經(jīng)營主體提供公平透明、可預期的政策環(huán)境。國家發(fā)展規(guī)劃法明確界定政府在規(guī)劃編制實施中的權責邊界，實質(zhì)上是為公權力劃定“紅線”，為市場配置資源留出充分空間。這既是對有效市場的法治護航，也是對有為政府的法治規(guī)范，對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤、激發(fā)經(jīng)營主體活力、穩(wěn)定全社會預期具有不可替代的“壓艙石”作用。

提升宏觀經(jīng)濟治理能力的必然要求。習近平總書記指出：“健全宏觀經(jīng)濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用”。制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度競爭在很大程度上體現(xiàn)為戰(zhàn)略規(guī)劃能力的競爭，國家發(fā)展規(guī)劃法為將中國特色社會主義制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能提供重要法律支撐。從法理邏輯上看，國家發(fā)展規(guī)劃法通過嚴密的法律規(guī)范，推動形成定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系，可以保證國家戰(zhàn)略目標的部署和落實不因行政層級而遞減、不因地方利益博弈而走樣，不隨意更改也不折騰；從治理效能上看，國家發(fā)展規(guī)劃法通過法定程序?qū)乙庵矩灤┯诮?jīng)濟社會發(fā)展全過程，健全宏觀經(jīng)濟治理體系，促進財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等各類政策高效協(xié)同。這種基于法治的高效能治理，將極大提升國家動員各類資源、應對風險挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略能力，為我國在激烈的國際競爭中贏得主動提供堅實法治支撐。

深刻把握國家發(fā)展規(guī)劃法的基本精神

國家發(fā)展規(guī)劃法的制定，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平經(jīng)濟思想和習近平法治思想，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神。深刻理解和把握這一法律的基本精神、基本內(nèi)容、基本要求，關鍵在于深入理解和把握這一法律是如何通過法定程序確保黨的主張和國家戰(zhàn)略意圖落地生根的。

突出堅持黨的全面領導。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆四中全會精神專題研討班開班式上，系統(tǒng)總結我們黨在制定和實施五年規(guī)劃的長期實踐中創(chuàng)造積累的豐富經(jīng)驗，其中第一條就是堅持黨中央集中統(tǒng)一領導。從我國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃至第十五個五年規(guī)劃，每一次都是在黨中央領導下制定、實施并完成的。正是因為始終堅持黨的領導，我國才能在幾十年間保持戰(zhàn)略定力、接續(xù)奮斗，創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡。國家發(fā)展規(guī)劃法在“總則”中明確：“國家發(fā)展規(guī)劃工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署”。這一總體要求并非抽象的政治口號，而是內(nèi)嵌于具體的法律要求中。國家發(fā)展規(guī)劃根據(jù)黨中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議和決策部署，由國務院組織編制；國家發(fā)展規(guī)劃草案按照規(guī)定程序報請黨中央、國務院審議，之后由國務院按照法律規(guī)定程序提請全國人民代表大會審查和批準。這就從法律上理順了黨的主張向國家意志轉(zhuǎn)化的邏輯，充分彰顯了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，保證了規(guī)劃工作始終沿著正確政治方向前進，實現(xiàn)了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。

確立國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領地位。針對過去規(guī)劃體系中存在的種類繁雜、定位模糊等問題，國家發(fā)展規(guī)劃法確立了國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領地位，優(yōu)化并完善了國家規(guī)劃體系，這是一大亮點。這一法律明確國家建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以國土空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家和地方規(guī)劃共同組成的國家規(guī)劃體系，蘊含著深刻的系統(tǒng)論思想。其中，國家發(fā)展規(guī)劃解決“干什么、何時干”的戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略導向問題，發(fā)揮“總指揮棒”作用；國土空間規(guī)劃解決“在哪干”的空間布局問題，發(fā)揮因地制宜指導作用；專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃解決“怎么干”的具體路徑問題，發(fā)揮分類施策作用。對于地方，這一法律要求省、自治區(qū)、直轄市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要草案應當與國家發(fā)展規(guī)劃相銜接，既確保國家戰(zhàn)略的落實落地，又防止規(guī)劃內(nèi)容“上下一般粗”，鼓勵結合自身比較優(yōu)勢，在國家戰(zhàn)略的大棋局中找準地方發(fā)展的特色定位。

明確科學編制規(guī)劃的重要原則。規(guī)劃的關鍵在于科學，權威性源于法治。國家發(fā)展規(guī)劃法在規(guī)劃編制的原則與程序等方面明確了嚴格的“硬約束”，規(guī)定應當遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，并堅持國內(nèi)和國際相統(tǒng)籌、目標導向和問題導向相結合、中長期目標和短期目標相貫通、全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略性和操作性相統(tǒng)一。這一法律堅持全過程人民民主的理念，將公眾參與、專家論證、智庫等的輔助支持確立為法定程序，要求開展前期研究并加強多角度論證和多方案比選，通過互聯(lián)網(wǎng)等途徑向社會公開征集意見建議，真正做到“開門編規(guī)劃”，把頂層設計和問計于民統(tǒng)一起來。在具體規(guī)劃編制中，為防止“拍腦袋”決策和“政績工程”，編制國家發(fā)展規(guī)劃應當統(tǒng)籌考慮要素支撐條件、資源環(huán)境承載能力、財政承受能力和重大風險防范等因素。按照要求，任何規(guī)劃目標的設定都必須建立在嚴謹?shù)呢斦u估和風險研判基礎之上，也就是要回答好“發(fā)展基礎行不行”“條件夠不夠”“錢從哪里來”“風險怎么控”等一系列重大現(xiàn)實問題。這些規(guī)定標志著國家發(fā)展規(guī)劃編制更加制度化、規(guī)范化，有利于確保經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標和指標、重大戰(zhàn)略任務、重大政策舉措、重大工程項目等，都經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗。

強化發(fā)展規(guī)劃的審查批準和對發(fā)展規(guī)劃實施的監(jiān)督。國家發(fā)展規(guī)劃法構建了全方位、全過程、多層次的審查監(jiān)督體系。在審查批準方面，強化了全國人民代表大會的審查權，進一步細化了審查程序，明確全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會進行初步審查、各代表團的審查等內(nèi)容；在規(guī)劃調(diào)整方面，扎緊了制度的籠子，明確規(guī)定“國家發(fā)展規(guī)劃公布后，未經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”，并嚴格限定了調(diào)整的條件和報批程序；在對規(guī)劃實施的監(jiān)督方面，明確形成人大監(jiān)督、監(jiān)察機關和審計機關依法監(jiān)督等“組合拳”，確保規(guī)劃從編制、實施到評估的每個環(huán)節(jié)都于法有據(jù)、有章可循。這些部署安排，有利于推動規(guī)劃藍圖不折不扣地轉(zhuǎn)化為發(fā)展實效。

貫徹實施國家發(fā)展規(guī)劃法的實踐要求

習近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！痹谕七M中國式現(xiàn)代化進程中，貫徹落實國家發(fā)展規(guī)劃法，必須堅持系統(tǒng)觀念，依據(jù)法律規(guī)定完善實施機制，強化政策協(xié)同，構建從目標分解、政策支持、要素保障到監(jiān)測考核的全鏈條法治化實施體系，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

強化社會發(fā)展年度計劃、其他各級各類規(guī)劃同國家發(fā)展規(guī)劃的有效銜接。“不積跬步，無以至千里”。貫徹實施國家發(fā)展規(guī)劃法，首先要做實做細國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃同國家發(fā)展規(guī)劃的銜接；同時抓好其他各級各類規(guī)劃對國家發(fā)展規(guī)劃重點領域任務的細化落實，確保各領域的具體部署與國家整體戰(zhàn)略同向發(fā)力。對于國家發(fā)展規(guī)劃確定的約束性指標，要依法進行年度分解，明確年度進度底線，將其納入各地區(qū)、各部門的任務清單，確保不僅“算總賬”，更“算細賬”“算進度賬”。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃作為短期調(diào)控手段，要服務于中長期的跨周期設計。制定年度投資計劃、重大項目清單時，要優(yōu)先安排國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大工程項目，將中長期的“規(guī)劃圖”轉(zhuǎn)化為可操作的“施工圖”，確保我國發(fā)展戰(zhàn)略目標積小勝為大勝。

增強宏觀政策取向一致性。宏觀政策形成合力是規(guī)劃落地實施的重要保障。健全國家發(fā)展規(guī)劃與宏觀政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要保障。要建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為牽引的宏觀政策協(xié)調(diào)機制，把國家發(fā)展規(guī)劃作為制定宏觀政策的基本依據(jù)。通過法定程序，確保財政政策的“力度”、貨幣政策的“精度”、產(chǎn)業(yè)政策的“導向”在國家發(fā)展規(guī)劃的指揮棒下同頻共振。財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價格、就業(yè)以及區(qū)域、土地、環(huán)保等重要政策出臺前，要對照國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略目標進行合規(guī)性與一致性審查，并將安全、環(huán)保、社會監(jiān)管等非經(jīng)濟性政策納入一致性評估，防止因部門本位主義、層層加碼等情況導致出現(xiàn)宏觀政策“合成謬誤”。

構建規(guī)劃實施的資源要素保障機制。規(guī)劃落地實施離不開要素資源支撐保障。要依據(jù)法律規(guī)定，打破傳統(tǒng)的資源配置慣性，堅持項目跟著規(guī)劃走，要素跟著項目走。法律明確“中央財政資金優(yōu)先投向國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務、重大政策舉措、重大工程項目”，這要求加強中長期財政規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃的動態(tài)匹配，確保國家戰(zhàn)略任務有長期、穩(wěn)定的資金渠道。引導金融資本、土地指標、數(shù)據(jù)資源等優(yōu)先向科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型、民生等領域集聚。對于不符合國家發(fā)展規(guī)劃導向的項目，不予核準、供地、貸款，防止盲目上馬、一哄而上。

加強地方發(fā)展規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃相銜接。習近平總書記指出：“各地區(qū)謀劃‘十五五’時期經(jīng)濟社會發(fā)展，要在全國大局中精準定位，加強規(guī)劃銜接?！敝泄仓醒?、國務院2018年印發(fā)的《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》，對理順規(guī)劃關系、完善規(guī)劃管理作出了制度安排。貫徹實施國家發(fā)展規(guī)劃法，重點在于維護國家規(guī)劃體系的權威性，確保全國一盤棋，堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)。各地區(qū)在制定地方發(fā)展規(guī)劃時，要強化對標對表意識，建立嚴格的規(guī)劃備案審查和合規(guī)性審查制度。地方發(fā)展規(guī)劃在目標設定、空間布局、產(chǎn)業(yè)選擇上，要服從國家發(fā)展規(guī)劃確定的主體功能區(qū)戰(zhàn)略和重大生產(chǎn)力布局，對于國家明確的禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)等不得越雷池半步，對于國家確定的去產(chǎn)能、調(diào)結構任務不能搞變通。同時，既要防止地方保護和市場分割，又要避免機械執(zhí)行。鼓勵各地結合自身比較優(yōu)勢，找準差異化定位，但決不能搞與國家整體戰(zhàn)略相悖的低水平重復建設或無序惡性競爭。

完善全周期監(jiān)測評估與考核問責制度。執(zhí)行的保障在于監(jiān)督。國家發(fā)展規(guī)劃法將規(guī)劃實施情況納入法治監(jiān)督范疇，把監(jiān)督、評估與考核作為抓落實的“硬杠杠”。要落實中期評估、總結評估等方面的規(guī)定，綜合運用現(xiàn)代信息技術手段提高評估的科學性。中期評估報告報黨中央同意后，提請全國人民代表大會常務委員會審議；總結評估報告報黨中央同意后，與提請審查和批準的下一個規(guī)劃期國家發(fā)展規(guī)劃草案一并提交全國人民代表大會。對于評估中發(fā)現(xiàn)的問題，建立“問題清單”與“整改臺賬”，推動規(guī)劃落地見效。建立明確的考核問責機制，把國家發(fā)展規(guī)劃實施情況作為衡量各地區(qū)、各部門依法履職情況的重要參考。對于在規(guī)劃實施中搞形式主義、做表面文章，或者違規(guī)審批、盲目舉債、搞政績工程等行為，將依法追究法律責任。堅持有權必有責、有責要擔當、失責必追究，確保國家發(fā)展規(guī)劃落地生根、有效實施。

（作者單位：習近平經(jīng)濟思想研究中心）