韓偉

國家市場監(jiān)督管理總局在去年發(fā)布《橫向經(jīng)營者集中審查指引》（以下簡稱《橫向指引》）的基礎(chǔ)上，新近又發(fā)布了《非橫向經(jīng)營者集中審查指引》（以下簡稱《非橫向指引》），我國經(jīng)營者集中反壟斷審查規(guī)則體系日趨完善。《非橫向指引》匹配國際主流趨勢，充分體現(xiàn)了我國反壟斷執(zhí)法部門對于非橫向集中的理解與認(rèn)識，有助于維護(hù)國家競爭法治統(tǒng)一，提升市場預(yù)期，推進(jìn)國際化一流營商環(huán)境建設(shè)?！斗菣M向指引》內(nèi)容詳盡，展示了我國作為世界三大反壟斷轄區(qū)之一的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對進(jìn)一步提升我國反壟斷執(zhí)法的國際影響具有重要意義。《非橫向指引》的發(fā)布還可以進(jìn)一步助力優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、良性競爭的市場秩序形成，有益于更好發(fā)揮反壟斷法在新發(fā)展格局構(gòu)建方面的積極作用。

科學(xué)構(gòu)造審查規(guī)則體系 維護(hù)國家競爭法治統(tǒng)一

非橫向經(jīng)營者集中，是指參與集中的經(jīng)營者在不同相關(guān)市場開展業(yè)務(wù)的經(jīng)營者集中。較之壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位的規(guī)則細(xì)化，經(jīng)營者集中相關(guān)細(xì)化規(guī)則的出臺在各國更為常見。整體來看，各國對于經(jīng)營者集中細(xì)化規(guī)則的處理存在“整合模式”和“分立模式”，前者通過一部文件將橫向與非橫向集中規(guī)則一并展現(xiàn)，后者則分別出臺獨(dú)立的橫向與非橫向規(guī)則，我國便屬于“分立模式”?！斗菣M向指引》根據(jù)我國反壟斷法《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》制定，在遵循上位規(guī)則的前提下對審查思路進(jìn)行了細(xì)致說明，有利于維護(hù)我國競爭法治的統(tǒng)一。

《非橫向指引》平衡共性與差異，與《橫向指引》進(jìn)行了充分銜接?！斗菣M向指引》遵循《橫向指引》體現(xiàn)的一般性規(guī)定和審查框架，除了重申少量內(nèi)容，主要體現(xiàn)了非橫向集中的特色規(guī)則。《橫向指引》全文共12章87條，具體包括：總則；證據(jù)材料；相關(guān)市場；市場份額和市場集中度；單邊效應(yīng)；協(xié)調(diào)效應(yīng)；潛在競爭；市場進(jìn)入；買方力量；效率；其他因素；附則等內(nèi)容?！斗菣M向指引》全文共9章82條，具體包括：總則；證據(jù)材料；相關(guān)市場；市場份額和市場集中度；縱向經(jīng)營者集中的競爭影響；混合經(jīng)營者集中的競爭影響；市場進(jìn)入、買方力量和效率；其他因素；附則等內(nèi)容。由于很多共性內(nèi)容《非橫向指引》并未體現(xiàn)（比如針對協(xié)調(diào)效應(yīng)的具體評估思路），對于涉及非橫向集中的交易，應(yīng)該同時參考兩部指引的內(nèi)容。

充分展示特色審查思路 營造國際一流營商環(huán)境

《非橫向指引》全文2萬4千多字，充分展示了執(zhí)法部門針對非橫向集中的反壟斷審查思路。通過確立清晰審查標(biāo)準(zhǔn)，《非橫向指引》以精準(zhǔn)監(jiān)管和穩(wěn)定預(yù)期，積極營造國際一流營商環(huán)境?！斗菣M向指引》結(jié)合國際趨勢以及我國既有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，基于市場份額指標(biāo)設(shè)置了梯度型反競爭效果推定與安全港規(guī)則。值得注意的是，《非橫向指引》也指出，指引列明的推定與安全港標(biāo)準(zhǔn)，僅是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的初始判斷依據(jù)，特定交易是否導(dǎo)致反競爭效果需要綜合考慮其他因素進(jìn)行判斷。

具體來看，《非橫向指引》將參與集中經(jīng)營者在相關(guān)市場所占份額劃定為“25%至35%”、“35%至50%”以及“50%以上”三檔，初步區(qū)分了特定交易的反競爭風(fēng)險高低。針對參與集中經(jīng)營者在相關(guān)市場所占份額低于25%的情形，指引則設(shè)置了安全港。需要指出的是，指引確定的并非“絕對安全港”，結(jié)合國內(nèi)外執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，指引進(jìn)一步就安全港規(guī)則的適用設(shè)置了例外條款，即如果有證據(jù)證明存在若干情況，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需做進(jìn)一步分析。整體而言，反競爭效果推定與安全港規(guī)則的設(shè)計(jì)有利于落實(shí)反壟斷法健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度的要求，提升監(jiān)管有效性與精準(zhǔn)性。由于非橫向集中較之橫向集中往往更容易產(chǎn)生效率改進(jìn)，《非橫向指引》還對效率抗辯因素進(jìn)行了重點(diǎn)說明，列明了非橫向集中可能產(chǎn)生的效率提升類型，包括防止搭便車等多種情形。

詳實(shí)梳理競爭損害理論 提升競爭治理全球影響

特定交易可能導(dǎo)致的競爭損害是經(jīng)營者集中反壟斷審查制度搭建的基石，非橫向經(jīng)營者集中類型多樣，競爭影響評估往往更為復(fù)雜?！斗菣M向指引》基于我國十多年執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對標(biāo)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，詳細(xì)梳理了非橫向集中相關(guān)的競爭損害理論以及評估思路，有助于提升我國競爭治理的全球影響力。按照國際慣例，非橫向集中進(jìn)一步區(qū)分為縱向集中和混合集中?？v向經(jīng)營者集中，是指參與集中的經(jīng)營者分別處于同一產(chǎn)業(yè)鏈不同層級，構(gòu)成上下游關(guān)系?；旌霞袆t涉及多種情形，包括存在相鄰、互補(bǔ)等關(guān)系的經(jīng)營者之間的集中，以及沒有業(yè)務(wù)聯(lián)系的經(jīng)營者之間的純混合集中。從域外情況來看，不論細(xì)化規(guī)則采取“整合模式”還是“分立模式”，各國對縱向和混合這兩大類非橫向集中都進(jìn)行了差異化規(guī)則設(shè)計(jì)?！斗菣M向指引》最為核心的內(nèi)容便體現(xiàn)在第5章（縱向經(jīng)營者集中的競爭影響）和第6章（混合經(jīng)營者集中的競爭影響），這兩章分別介紹了縱向集中和混合集中競爭影響的詳細(xì)評估思路。

針對縱向集中與混合集中的競爭損害，《非橫向指引》使用單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)這兩個概念將不同的競爭損害理論予以統(tǒng)合，針對縱向集中和混合集中分別梳理不同類型的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)。從全球執(zhí)法情況看，較之單邊效應(yīng)，特定非橫向集中交易認(rèn)定存在協(xié)調(diào)效應(yīng)的情形并不多見。《非橫向指引》針對縱向集中和混合集中協(xié)調(diào)效應(yīng)的內(nèi)容相對簡單，這部分內(nèi)容和《橫向指引》也具有更多共通性，單邊效應(yīng)的評估則是梳理重點(diǎn)。具體而言，結(jié)合國際慣例，縱向集中和混合集中的單邊效應(yīng)都體現(xiàn)為封鎖效應(yīng)以及集中后實(shí)體獲得競爭性敏感信息實(shí)施反競爭行為。縱向集中的封鎖效應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分為“原料封鎖”和“客戶封鎖”，混合集中的封鎖效應(yīng)則主要體現(xiàn)為集中后實(shí)體對特定市場控制力的增強(qiáng)或者控制力的跨市場傳導(dǎo)。針對不同交易類型可能導(dǎo)致的競爭損害，《非橫向指引》詳細(xì)說明了相應(yīng)的分析框架和評估因素?！斗菣M向指引》聚焦集中后實(shí)體導(dǎo)致不同反競爭效果的“能力”+“動機(jī)”+“效果”的三元分析框架，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常結(jié)合不同的因素按照能力、動機(jī)、效果的順序依次評估。針對具體的競爭損害類型，《非橫向指引》首先介紹競爭損害的整體原理，在明確不同損害理論的能力、動機(jī)以及效果的分析框架后，再單設(shè)條款具體解釋分析框架中不同內(nèi)容的具體考察因素，從而全面深刻地闡釋了非橫向集中的反壟斷審查機(jī)理。

適度回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展 規(guī)范引導(dǎo)資本健康發(fā)展

資本跨界融合發(fā)展等特征使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非橫向集中容易出現(xiàn)競爭問題，近年全球多個反壟斷轄區(qū)均高度關(guān)注該領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查執(zhí)法不足的假陰性風(fēng)險。如何回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)前各國經(jīng)營者集中審查制度的重要完善方向，歐盟今年正式啟動的經(jīng)營者集中指南修訂工作便非常重視該領(lǐng)域的制度革新?！斗菣M向指引》適度回應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一時代命題，以科學(xué)規(guī)范引導(dǎo)資本健康發(fā)展。具體而言，《非橫向指引》結(jié)合國內(nèi)外執(zhí)法實(shí)踐，在與《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》積極銜接的基礎(chǔ)上，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了回應(yīng)，涉及相關(guān)市場、市場份額及市場控制力評估規(guī)則，封鎖效應(yīng)的具體表現(xiàn)、非價格動機(jī)分析，以及自我優(yōu)待、數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)等問題。

就相關(guān)市場界定而言，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多邊商業(yè)模式（往往平臺某一邊市場的價格為零），給市場界定環(huán)節(jié)的“假定壟斷者測試”帶來挑戰(zhàn)。依據(jù)《非橫向指引》，運(yùn)用“假定壟斷者測試”方法，除價格因素外，還可以基于其他非價格競爭維度的小幅、顯著且持續(xù)的變化來評估相關(guān)市場范圍，包括但不限于商品質(zhì)量、服務(wù)水平、創(chuàng)新投入等因素。《非橫向指引》還針對目前國際上高度關(guān)注的縱向集中相關(guān)的自我優(yōu)待問題以及混合集中相關(guān)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)問題進(jìn)行了簡要介紹。自我優(yōu)待與數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)問題是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷的熱點(diǎn)與前沿問題，近年部分轄區(qū)的規(guī)則更新（比如美國2023年《合并指南》）以及在針對Amazon收購iRobot以及Booking收購eTraveli等交易的審查過程中，對這兩類損害理論予以實(shí)質(zhì)性關(guān)注。自我優(yōu)待損害理論關(guān)注特定交易可能導(dǎo)致平臺經(jīng)營者具有“市場組織者”與“市場內(nèi)經(jīng)營者”的雙重屬性進(jìn)而引發(fā)競爭問題。數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)損害理論則關(guān)注涉及生態(tài)系統(tǒng)的特定交易可能在鞏固整個生態(tài)系統(tǒng)的地位和實(shí)力方面產(chǎn)生更廣泛影響，集中后實(shí)體可能借助生態(tài)系統(tǒng)損害特定市場的競爭。需要指出的是，針對涉及自我優(yōu)待和數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的特定交易，《非橫向指引》并未直接推定具有反競爭效果，相關(guān)條款僅僅對可能的損害原理進(jìn)行了中性描述，執(zhí)法部門需要基于個案證據(jù)進(jìn)行具體考察。

作為反壟斷事前規(guī)制手段，經(jīng)營者集中審查在維系競爭性市場結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。經(jīng)過多年執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)積累，我國已經(jīng)開始向成熟反壟斷轄區(qū)轉(zhuǎn)型，經(jīng)營者集中審查制度的國際影響也在不斷攀升。作為非強(qiáng)制性指導(dǎo)文件，《非橫向指引》對我國經(jīng)營者集中審查規(guī)則體系進(jìn)行了補(bǔ)全，其必將助力我國反壟斷制度建設(shè)邁上新的臺階，更好服務(wù)我國新發(fā)展格局的構(gòu)建。

（作者系國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會專家咨詢組成員、中國社會科學(xué)院大學(xué)競爭法研究中心執(zhí)行主任）